Buenos días: ante la sorpresa de cómo se está desarrollando esta situación de estado de alarma he decidido estudiar un poco el tema, aunque soy consciente de que se puede profundizar mucho.
Voy a compartir mis reflexiones:
1.Normativa vigente
El artículo 116 de la CE se remite a una Ley orgánica que regulará los estados de alarma, de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.
El segundo apartado dispone que “El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”.
Finalmente se indica:
“5. No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados.
Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente.
- La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes”.
La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, desarrolla el artículo 116 de la Constitución.
Los tres primeros artículos recogen las disposiciones comunes a ellos: “Artículo primero.
- Uno. Procederá la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes.
- Dos. Las medidas a adoptar en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad. Su aplicación se realizará de forma proporcionada a las circunstancias.
- Tres. Finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes.
Cuatro. La declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado.
Artículo segundo.
La declaración de los estados de alarma, excepción o sitio será publicada de inmediato en el «Boletín Oficial del Estado», y difundida obligatoriamente por todos los medios de comunicación públicos y por los privados que se determinen, y entrará en vigor desde el instante mismo de su publicación en aquél. También serán de difusión obligatoria las disposiciones que la Autoridad competente dicte durante la vigencia de cada uno de dichos estados.
Artículo tercero.
Uno. Los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes.
Dos. Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes”.
Como antecedente de esta situación nos encontramos la declaración del estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, por Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre. La sentencia del pleno del Tribunal Constitucional 83/2016 de 28 de abril de 2016, (recurso 4703/2012) en relación con el control de la legalidad de los Reales Decretos que declararon y prorrogaron el estado de alarma dispuso que corresponde al Tribunal Constitucional, puesto que contenido es normativo, y como tal, tienen rango de ley, añadiendo la siguiente justificación:
“La decisión gubernamental por la que se declara el estado de alarma no se limita a constatar el presupuesto de hecho habilitante de la declaración de dicho estado, ni se limita a la mera la declaración de éste, sino que establece el concreto estatuto jurídico del estado que se declara, y por ello está dotada de carácter normativo.”
Expuesto lo anterior, hay diversas cuestiones que me han suscitado dudas.
2. Situación actual.
Primero.- Acerca de la autoridad competente.
No cabe duda de que es el gobierno de la Nación de conformidad con el artículo 7 de la LO 4/1981.
Según el TC actúa como órgano constitucional, al que le corresponde la dirección política del estado, ex artículo 97 CE, no como órgano superior de la Administración, (SSTC 45/1990, de 15 de marzo, FJ 2, y 196/1990, de 29 de noviembre, FJ 5).
Ante esta situación, nos encontramos con una dificultad jurídica cual es el hecho de que múltiples competencias estén trasferidas a las Comunidades autónomas, y éstas, en el ejercicio de sus facultades e incluso antes de que se haya declarado el estado de alarma, dictaron sus propias normas para proteger a los ciudadanos de los efectos adversos del coronavirus.
Es el caso de la Orden 338/2020 de la Comunidad de Madrid en relación con la suspensión de la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza incluidos en el artículo 3 de la LOE.
Sin analizar su conveniencia, lo cierto es que la exigencia de un mando único se ve dificultada por la existencia de múltiples Administraciones territoriales, las cuales al tiempo se ven compelidas a dictar sus propias normas en desarrollo de la normativa estatal. Es el caso de la Orden 1/2020, de 27 de marzo, conjunta de la Consejería de Sanidad y de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad, por la que se dictan instrucciones para la aplicación de la Orden SND/275/2020, de 23 de marzo, de adopción de medidas relativas a las residencias de personas mayores y centros sociosanitarios, ante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOCM nº 76, de 28 de marzo de 2020).
Segundo.- Sobre los efectos del estado de alarma.
El Estado de alarma fue declarado mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Si bien se establecieron sus efectos, al amparo del artículo
6.2 de la referida Ley Orgánica según el cual: “En el decreto se determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días”, lo cierto es que dichos efectos se han desarrollado por un lado, por múltiples órdenes ministeriales que han creado enorme inseguridad jurídica y que hacen que la autoridad competente sea de facto, no el gobierno como exige el artículo quinto de la Ley Orgánica 4/1981 sino cada uno de los ministros o incluso las comunidades autónomas o las entidades locales. Por otra parte, el gobierno cual se tratara de un situación ordinaria, ha aprobado numerosos reales decretos leyes al amparo del artículo 86 de la CE.
En relación con las ÓRDENES MINISTERIALES, y siguiendo la comparación que establece el Tribunal Constitucional con el sistema de fuentes establecido, las órdenes ministeriales podrían considerarse incluso reglamentos extralegem que no tienen amparo legal en la habilitación que les confiere el referido RD 463/2020: una cosa es la habilitación legal, y otra es la legislación ex novo de normas de convivencia.
De hecho, estas órdenes ministeriales son recurribles ante la Jurisdicción contencioso administrativa según indican, no así los reglamentos que declaran el estado de alarma.
Ayer, por ejemplo, se publicó en el BOE, la Orden SND/323/2020, de 5 de abril, por la que se dejan sin efectos las restricciones previstas en la Orden SND/290/2020, de 26 de marzo, por la que se prorroga la Resolución INT/718/2020, de 12 de marzo de 2020, de la Generalitat de Cataluña, por la que se acuerda restringir la salida de las personas de los municipios de Igualada, Vilanova del Camí, Santa Margarida de Montbui y Òdena.
Tal norma, no creo que desarrolle una habilitación concreta del Real Decreto 463/2020 y por otro lado, es un efecto del estado de alarma que no está previsto en dicho reglamento.
El artículo 11 de la LO 4/1981 establece las medidas que puede prever el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, no haciendo alusión a otro tipo de normas.
En cuanto a los múltiples REALES DECRETOS LEYES aprobados, creo que están al margen de la ley, puesto que no dejan de aprobar medidas o efectos relacionados con este estado de alarma, sin que puedan aprobarse al amparo del artículo 86 de la CE, sino que deberían dictarse en virtud del artículo 116, por decreto. A título ilustrativo cito algunos de ellos:
- Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID- 19 (RDL 8/2020) (BOE nº 73, de 18 de marzo de 2020).
- Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19 (RDL 9/2020) (BOE nº 86, de 28 de marzo de 2020).
- Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19 (RDL 10/2020) (BOE nº 87, de 29 de marzo de 2020).
- Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (RDL 11/2020) (BOE nº 91, de 1 de abril de 2020).
- Real Decreto-ley 12/2020, de 31 de marzo, de medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género (RDL 12/2020) (BOE nº91, de 1 de abril de 2020).
En lo que se refiere a estos reales decretos legislativos, es destacable que necesitarán ser convalidados– de acuerdo con la tramitación propia de estas normas- pero hasta ese momento, sean o no nulos, producen efectos.
Unos no se ajustan al contenido del artículo 11 de la LO 4/1981 según el cual los decretos que dicte el gobierno durante el estado de alarma podrán:
“a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
- Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales
- Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.
- Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera
- Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto”.
Es el caso de los reales decretos leyes que prevén medidas indemnizatorias y que se ajustan más al derecho de indemnización a que alude el artículo 3.2 de la LO 4/1981, pero no creo que sea adecuado aprobarlos antes de que se acabe este estado de alarma.
Como ejemplo me remito al art. 17 RDL 8/2020 contempla una prestación extraordinaria por cese de actividad para los trabajadores por cuenta propia o autónomos cuyas actividades queden suspendidas o, en otro caso, cuando su facturación en el mes anterior al que se solicita la prestación se vea reducida, al menos, en un 75% en relación con el promedio de facturación del semestre anterior, y cumplan los requisitos especificados en el precepto.
Otros, sí se ajustan a tal contenido del artículo 11 de la LO 4/1981, pero en tal caso, no revisten la forma jurídica adecuada.
Me refiero, por ejemplo, al RDL 10/2020 que establece limitaciones adicionales a la libre circulación de personas, durante el periodo comprendido entre el 30 de marzo y el 9 de abril de 2020, ambos inclusive, en relación con la causa prevista en el art. 7.1.c) RD 463/2020 (desplazamiento al lugar de trabajo), implantándose un permiso retribuido recuperable. Además, este RDL se ha de completar con la Orden SND/307/2020 se establece un modelo de declaración responsable por parte de la empresa o entidad empleadora para facilitar el desplazamiento de los trabajadores que no deban acogerse al permiso retribuido recuperable.
En fin, tal ingente número de disposiciones normativas dificultan un certero conocimiento de lo que se puede o no se puede hacer durante este estado de alarma, creando una total indefensión al ciudadano.
Un ejemplo concreto de la confusión legislativa es el plazo para la interposición de recursos administrativos. En principio se regularon en la DA 3 del RD 463/2020, por el que se declaró el estado de alarma. Fueron modificados por el RD 465/ 2020. En la actualidad hay que tener en cuenta la DA 8 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo.
Tercero.- Sobre la actividad parlamentaria.
Tanto la constitución como el artículo 1.4 de la LO 4/1981, establecen que la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado. ¿Qué está pasando aquí?
En esta línea, el artículo 8 LO 4/1981 establece que “El Gobierno dará cuenta al Congreso de los Diputados de la declaración del estado de alarma y le suministrará la información que le sea requerida”- Continúa: “El Gobierno también dará cuenta al Congreso de los Diputados de los decretos que dicte durante la vigencia del estado de alarma en relación con éste”.
Resalto el término decretos- no hace referencia a órdenes ministeriales ni a reales decretos leyes.
Todos los diputados que no tengan COVID tienen la obligación legal de estar en el congreso por aplicación directa de la constitución española en cuanto garantizan los derechos democráticos de los españoles y por tanto la convivencia pacífica. En este sentido, entiendo que su actividad es un bien de primera necesidad, no en el sentido de la pirámide de Maslow pero sí en cuanto garantes de la Constitución.
Me pregunto: a la vista de la ingente labor legislativa, ¿qué hace la oposición? ¿por qué no ha exigido hacer uso de sus derechos, que a la vista de las circunstancias son, en mi opinión, obligaciones?
La citada STC 83/2016, establece los siguiente:
“La declaración del estado de alarma corresponde al Gobierno con carácter exclusivo y ha de llevarse a cabo mediante decreto acordado en Consejo de Ministros. El decreto ha de determinar el ámbito territorial de vigencia del estado excepcional, su duración, que no podrá exceder de quince días, y los efectos de la declaración. El Gobierno debe dar cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto, de la declaración del estado de alarma, suministrándole la información que le sea requerida, así como la de los decretos que dicte durante su vigencia relacionados con aquélla (arts. 116.2 CE y 6 y 8 LOEAES). Esta dación de cuentas no altera el carácter exclusivo de la competencia gubernamental para declarar inicialmente el estado de alarma por un plazo máximo de quince días, configurándose como un mecanismo de información que puede activar e impulsar, en el marco de la relación fiduciaria que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados, un control político o de oportunidad sobre la declaración del estado excepcional y las medidas adoptadas al respecto, así como, subsiguientemente, la puesta en marcha, en su caso, de los pertinentes instrumentos de exigencia de responsabilidad política. En este sentido, el Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) dispone que de la documentación remitida por el Gobierno se dé traslado a la Comisión competente, que podrá pedir la información y documentación que estime pertinente, previéndose la posibilidad de que el asunto pueda ser sometido inmediatamente al Pleno de la Cámara, si no estuviera reunido al efecto, o a la Diputación Permanente, si el Congreso estuviera disuelto o hubiera expirado su mandato (arts. 162 y 165 RCD). Se trata, en todo caso, de una intervención de la Cámara a posteriori, una vez que ha tenido lugar la declaración gubernamental del estado de alarma, y de naturaleza estrictamente política, esto es, que su resultado, si la intervención parlamentaria se llegase a concretar o formalizar en algo, no vincula jurídicamente al Gobierno, ni condiciona ni altera, por lo tanto, el contenido del decreto por el que se ha llevado a cabo la declaración del estado de alarma”.
La prórroga del estado de alarma requiere la autorización expresa del Congreso de los Diputados, quien puede en este caso establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la misma (arts. 116.2 CE y 6 LOEAES). Respecto a la tramitación de esta solicitud de autorización, el RCD dispone que los grupos parlamentarios podrán presentar enmiendas sobre el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga, hasta dos horas antes del comienzo de la sesión en que haya de debatirse la concesión de la autorización solicitada, celebrándose seguidamente un debate en el Pleno de la Cámara, que se desarrolla conforme a las normas previstas para los debates de totalidad y que se inicia con la exposición por un miembro del Gobierno de las razones que justifican la solicitud de la prórroga del estado de alarma. Finalizado el debate, se someten a votación la solicitud de prórroga y las propuestas presentadas, dando a continuación traslado al Gobierno de la decisión adoptada (art. 162 RCD). Así pues, con ocasión de la solicitud por el Gobierno de la prórroga del estado de alarma, la intervención de la Cámara, a diferencia de la prevista en el momento de la proclamación inicial de este estado, es previa a su declaración, fijando la autorización congresual el alcance, las condiciones y los términos del estado excepcional vigentes durante la prórroga. En este caso, la intervención de la Cámara, sin perjuicio de su virtualidad como instrumento de control político del Gobierno, se configura, en forma de autorización, no sólo como presupuesto para decretar la prórroga del estado de alarma, sino también como elemento determinante del alcance, de las condiciones y de los términos de la misma, bien establecidos directamente por la propia Cámara, bien por expresa aceptación de los propuestos en la solicitud de prórroga, a los que necesariamente ha de estar el decreto que la declara”.
¿Por qué los grupos parlamentarios que no están en el gobierno no limitan las actuaciones del gobierno? Se están haciendo corresponsables de sus medidas. En estas circunstancias ¿realmente podrán no convalidar los reales decretos leyes que está dictando el gobierno?
Cuarto.- Acerca de la limitación de derechos.
Como indica la STC aludida, “los efectos de la declaración del estado de alarma se proyectan en la modificación del ejercicio de competencias por parte de la Administración y las autoridades públicas y en el establecimiento de determinadas limitaciones o restricciones. Por lo que al primer plano se refiere, la autoridad competente es el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte de su territorio. Quedan bajo las órdenes directas de la autoridad competente todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones locales, así como los demás trabajadores y funcionarios de las mismas, pudiendo imponérseles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza. Asimismo, los funcionarios y las autoridades en caso de incumplimiento o resistencia a las órdenes de la autoridad competente pueden ser suspendidos de inmediato en el ejercicio de sus cargos, pudiendo asumir también la autoridad competente las facultades de las autoridades que hubiesen incurrido en aquellas conductas cuando fuera necesario para el cumplimiento de las medidas acordadas en ejecución de la declaración del estado de alarma (arts. 7, 9 y 10 LOEAES)”.
En principio, no se limitan los derechos fundamentales de los ciudadanos, puesto que estos, de acuerdo con el artículo 55 de la CE sólo se pueden limitar en caso de estado de excepción o de sitio.
Sin embargo, las medidas adoptadas, a mi juicio, limitan de forma grave los derechos de las personas, más allá de lo permitido con la declaración de estado de alarma. En teoría sólo se podría limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
Sin embargo, la regla general es la prohibición de la circulación en todo momento y lugar y sólo con el cumplimiento de ciertos requisitos excepcionales, se permite la circulación.
- CONCLUSIÓN
ESPERO QUE LOS POLÍTICOS Y EN PARTICULAR, LOS DIPUTADOS, SEAN CONSCIENTES DE ESTA SITUACIÓN Y TOMEN LAS MEDIDAS ADECUADAS URGENTEMENTE (DEBEN VOLVER AL CONGRESO) PARA QUE LA CRISIS QUE SE AVECINA NO AFECTE A LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS QUE SE ESTABLECIERON EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y QUE AL MENOS, POR UNA VEZ, SE RESPETE LA SEPARACIÓN DE PODERES QUE PREDICÓ MONSTESQUIEU EN EL ESPÍRITU DE LAS LEYES.
