«Una trama de corrupción municipal y regional infiltrada en varios ayuntamientos y autonomías en los que la connivencia de los ediles municipales y funcionarios, con empresarios de sociedades constructoras, obras y servicios energéticos, y el concierto venal con intermediarios y sociedades instrumentales, les han estado asegurando a aquellos el éxito en las adjudicaciones públicas, por un valor aproximado a 250 millones de euros, tan solo en los dos últimos años, y como contrapartida el cobro de comisiones ilegales, a costa de las Haciendas Municipales y Autonómicas«.
Esa es la demoledora definición que la Fiscalía ha ofrecido sobre la ‘Operación Púnica’, que ayer saltaba a los medios de comunicación con una macrorredada en la que han sido detenidas 30 personas entre políticos, funcionarios y empresarios y que revelaba la existencia de una trama de adjudicaciones públicas ilegales y cobro de comisiones que podría superar los 250 millones de euros solamente en los últimos dos años.
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En el espectacular despliegue policial han sido arrestados el ex secretario general del PP de Madrid, Francisco Granados, seis alcaldes del PP, PSOE y de partidos independientes, el presidente de la Diputación de León, Marcos Martínez, y dos empresarios sobre los que supuestamente pivotaba la trama, David Marjaliza y Alejandro de Pedro Llorca.
Todos los colores políticos aparecen en una presunta red delictiva que habría vuelto a socavar uno de los pilares económicos del PIB español, a la sazón el foco de delincuencia política por excelencia: La contratación pública.
Sobre el papel, existe una normativa de contratación con las administraciones en España que se supone garante de equidad y legalidad. Sin embargo, muchos expertos coinciden en señalar que no es suficientemente férrea y que incluso puede ser una invitación al delito. ¿Cómo se esquivan los concurso públicos? Fraccionamientos, pliegos a la carta, servicios ‘ad hoc’ con una única propuesta y con adjudicación sin ningún tipo de publicidad… Así se contrata con el Estado. Así se construyen todas las ‘Púnicas’.
La mitad son ‘a dedo’
Publicidad, concurrencia, transparencia, no discriminación e igualdad de trato. Sobre el papel, esos son los principios por los que deberían regirse los mecanismos de contratación pública en España. Un mercado clave que, según los expertos, representa aproximadamente el 18,5% del PIB en nuestro país. Sin embargo, según los valores recogidos utilizando la herramienta de búsqueda de la Plataforma de Contratación del Estado del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que aspira a ser la ‘ventanilla única’ de licitaciones a todos los niveles, al menos la mitad de los contratos públicos firmados en España en los últimos cinco años han utilizado un procedimiento administrativo que invita, cuando menos, a la arbitrariedad. El 50,63% de las licitaciones públicas recogidas en la citada herramienta y adjudicadas desde 2009 se corresponden con la modalidad ‘negociada sin publicidad’. En total, 24.405 de 48.200 contratos a los que da acceso la citada plataforma se han tramitado sin concurso público y sin ser publicados en los boletines oficiales, una excepción recogida en la ley -válida para licitaciones inferiores a 200.000 euros- que, sin embargo, se ha convertido en norma. Una auténtica llamada al ‘dedazo’ y a la opacidad.
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Como suele suceder en estos casos, las excepciones dentro de las leyes son rendijas por las que se cuela la picaresca en el corazón de las instituciones, a la caza de un buen pedazo de la suculenta tarta de dinero público que cada año reparte la administración. Las irregularidades son difíciles de demostrar y no se puede concluir que Estado, Comunidades Autónomas o Ayuntamientos actúen movidos por intereses perversos de manera general. Pero si acudimos a los datos, tomados en frío y desprovistos de prejuicios, siempre es posible realizar una aproximación. En este caso, el número de contratos no representa el total de los que se firman en España, ya que existen infinidad de mecanismos utilizados por las distintas administraciones (comunidades autónomas, ayuntamientos…) al estar permitido que todo ente contratante pueda crear su propio perfil de contratante (miles de ellos), lo que supone una clara fragmentación del mercado (al fragmentar la información). Sin embargo, estos datos sí pueden ayudar a hacerse una idea del mapa general.
Las ranuras
Actualmente existen tres tipos de contratación en el sector público (obras, suministros y servicios) y otros tres procedimientos básicos: abierto (antes denominado concurso o subasta y utilizado para los contratos de obras de más de un millón de euros y para los de servicios de más de 100.000 euros), negociado (que puede ser con o sin publicidad según la cuantía) y los contratos menores (aquellos que no superan los 50.000 euros en obras o los 18.000 en servicios o suministros). Frente al control técnico, el anonimato de las ofertas y la publicidad de los procedimientos abiertos, el procedimiento negociado se contempla como una posibilidad excepcional en el caso de que el concurso público quede desierto o existan ofertas que no se ajusten a los criterios económicos o técnicos, entre otras razones. Sin embargo, en la práctica la cuantía económica es la que define la elección. Es decir, una administración siempre puede decantarse por el procedimiento abierto, pero puede acogerse a las excepciones si el contrato es menor de un millón de euros (negociado con publicidad), de 200.000 (negociado sin publicidad) o de 50.000 euros (contrato menor).
El primero de los casos es, como decimos, para los contratos de obras que tengan un valor estimado entre los 200.000 y el millón de euros o, en aquellos contratos de servicios o suministros cuya cuantía oscile entre los 60.000 y los 100.000 euros. El proceso que se sigue es similar al procedimiento abierto. La peculiaridad reside en que la ley permite en este caso a la administración negociar las ofertas presentadas, en régimen de igualdad y transparencia, a la búsqueda de la más ventajosa.
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Y es en este punto donde llegamos al procedimiento negociado sin publicidad. Es una opción que se puede utilizar para los contratos de obras entre 50.000 y 200.000 euros y para los contratos de servicios y suministros entre los 18.000 euros y los 60.000. Sólo exige que se invite a tres empresas y no es necesaria la mesa de contratación. El órgano gestor formula la propuesta de contratación y decide a qué empresas debe invitar a tomar parte en la licitación –mínimo tres en el caso de que sea posible- y es quien negocia sobre las ofertas. La administración contempla a modo de garantía que en estas circunstancias debe levantarse un acta de la negociación y donde figure el acuerdo alcanzado.
Sin embargo, dicho acta no garantiza que no se produzca el pillaje ya que un amaño resulta mucho más sencillo que en un procedimiento abierto. Un ejemplo de ello lo encontramos en la investigación de la trama Gürtel en Madrid. En mayo de 2013, un informe de la Intervención General de la Administración del Estado certificaba el supuesto trato de privilegio y las irregularidades cometidas por la Comunidad de Madrid a favor de las empresas de la trama encabezada por Francisco Correa entre 2004 y 2008. Dentro de los contratos investigados, dos de ellos se habrían adjudicado por el procedimiento “negociado sin publicidad”. En ambos casos, la Comunidad invitó a licitar a tres empresas, pero con una salvedad: todas ellas eran del mismo grupo de Correa.
Además, siempre según el informe, la administración madrileña habría concedido directamente un total de 657 contratos menores -en este caso inferiores a 12.020 euros, y por lo tanto no sujetos a publicidad- para poder adjudicarlos sin problema a las empresas de la trama. Un total de 5,33 millones troceados en una casi interminable lista de adjudicaciones.
Otros casos, quizás no tan mediáticos, revelan el uso de la negociación sin publicidad como una fuente de despilfarro público, como recogíamos en Información Sensible hace unos meses. A través de la citada plataforma de contratación del Estado, se licitaban contratos tan variopintos como 21.224 euros para que los más de 40 voluntarios que montaron el Belén en El Escorial las pasadas Navidades pasaran unas vacaciones de tres días en Tenerife o para suministrar la prensa diaria a Mariano Rajoy y su equipo en el palacio de La Moncloa. Casi 200.000 euros en periódicos y revistas.
Océano de licitaciones
Al contrario que en otros mercados más controvertidos –y no precisamente legales- el ‘menudeo’ no es ni mucho menos la cara visible en la contratación pública. No despierta grandes atenciones y se camufla dentro de los despachos con negociaciones directas entre los representantes públicos y las empresas, lejos de los focos y de los en ocasiones incómodos anuncios de los boletines oficiales del Estado. Los contratos menores (por debajo de 50.000 euros en obras y de 18.000 euros en suministros y servicios) se adjudican directamente y su tramitación simplemente exige la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente. Por esto, es habitual que se recurra a ellos con el fin de fraccionar contratos más grandes para evitar la publicidad, algo que no está permitido.
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Los contratos menores configuran un océano de licitaciones a las que, por ejemplo, el Ayuntamiento de Madrid destinó 17,5 millones de euros en 2013 y sobre los que simplemente ofrece una lista genérica. Algunas páginas web de comunidades autónomas, como en el caso de Cantabria, añaden también el nombre de la adjudicataria, e incluso el ministerio de Fomento se atreve a facilitar el importe y la empresa. Otras administraciones ni eso, ya que ninguna está obligada a hacerlo. Aunque puede que no por mucho tiempo.
El pasado mes de febrero, Orihuela anunciaba con orgullo que era «el primer ayuntamiento valenciano» en publicar la concesión de contratos menores. Según los representantes de este municipio levantino, solo Málaga y Gijón –y ahora ellos- se habían adelantado a la Ley de Transparencia, que no es de aplicación obligada hasta finales de 2015
¿Un procedimiento para cambiar un tóner?
Funcionarios consultados en varias administraciones -que han preferido no dar su nombre- concluyen que el uso de la contratación menor y su aparente legalidad “constituye un cauce utilizado para burlar los criterios de publicidad y el procedimiento de adjudicación de un contrato”. Algo que, en ocasiones, “viola los principios de libre concurrencia e igualdad”. Sin embargo, estos mismos funcionarios aseguran que “si cada vez que hay que cambiar una impresora o hay que reponer papel tenemos que abrir un procedimiento, la administración no funcionaría”. Insisten en que se deben “fortalecer los mecanismos de control y vigilancia o limitar esta clase de contratos”.
En este sentido, y para evitar suspicacias, muchas administraciones se han apuntado a la moda de “los contratos menores con tres ofertas”. Es decir, que el órgano gestor que propone el gasto acompañe junto a su propuesta de contratación el haber causado invitación, al menos, a tres empresas, para así conseguir dar una imagen de transparencia. Sin embargo, esto no convence a los miembros del Observatorio de Contratación Pública, una agrupación formada por Catedráticos de Derecho Administrativo y expertos en contratación pública que buscan actuar como laboratorio de ideas para mejorar el sistema de contratación español. Francisco Blanco López, funcionario del Cuerpo Superior de Administración general de la Generalidad de Cataluña y miembro del mencionado observatorio, opina que “la erradicación del contrato menor pasa por la adjudicación de estos contratos mediante procedimiento abierto simplificado. Un auténtico procedimiento abierto simplificado”. Además, en cuanto al procedimiento negociado, la otra “herramienta usada para evitar la publicidad”, cree que ésta «debe salir de los sótanos. Con luz y taquígrafos. Con publicidad y objetividad en la selección de la oferta más ventajosa”.
“La madre del cordero”
Conocido es el fraude de los cursos de formación en Andalucía, destapado hace unas semanas, formado por una constelación de pequeñas licitaciones de subvenciones públicas destinadas a multitud de Pymes investigadas por fraude. Pero existe un caso menos conocido en el universo mediático de la corrupción y que quizás ilustra mejorlos peligros de la contratación menor o negociada. Al menos por las declaraciones de los funcionarios que se vieron implicados en una trama de contrataciones fraudulentas que provocó la detención del consejero de Educación del PSOE en el Principado de Asturias, José Luis Iglesias Riopedre, su ex jefa de compras, María Jesús Otero, y dos empresarios. Es el denominado Caso Marea, en el que podrían estar involucradas unas 130 empresas cuyos titulares y representantes son trabajadores del Principado o familiares de estos y en donde se habrían estafado al menos 5 millones de euros.
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“A veces nos decían a qué empresas llamar”, declaraba Gloria González, la coordinadora de Obras de la consejería de Educación, en la comisión parlamentaria que se montó en el parlamento asturiano al calor de la citada trama. La técnico relataba que las órdenes “venían de arriba; a veces algún administrativo decía:Tengo un hermano que es tal, ¿por qué no le llamáis de vez en cuando para que os haga una oferta?”. Además, las tres empresas en ocasiones venían impuestas. “Los técnicos reaccionamos muy mal. Nos quema mucho, pero eso está a la orden del día con los políticos. Los que sabemos de asuntos técnicos somos nosotros. En ese caso yo había estado de baja médica y me lo encontré hecho. A esas tres empresas no las conocía de nada, era en Contratación donde tenían que ver si cumplían las condiciones”.
Otra funcionaria, María José Cortés,- con 41 años de servicio a la Administración regional y a dos meses de la jubilación- dejó en esa misma comisión parlamentaria una frase muy esclarecedora: “En los contratos menores es donde está la madre del cordero en este asunto. Está claro que son un poco coladero”.
